Tarifas: el eterno talón de Aquiles de la economía argentina

El debate sobre las tarifas es tan simple de entender como difícil de resolver. La Argentina, como todas las economías del mundo, tiene ingresos limitados y, por lo tanto, debe elegir la manera más eficiente de gastarlos. Como dice el interventor en el Enargas, Federico Bernal, un referente de la vicepresidenta Cristina Kirchner en temas de energía, (casi) nadie discute que el Estado deba subsidiar la salud y la educación de gestión pública. Sin embargo, las transferencias al sector energético siempre están en la mira de todos los gobiernos y se han vuelto en los últimos años el gran talón de Aquiles.

La práctica más comúnmente utilizada, sobre todo en años electorales, es la de congelar las tarifas. Como se trata de un servicio que se cobra en pesos, pero cuyos costos de generación están en dólares, cada vez que se devalúa el tipo de cambio, la recaudación que se obtiene con las boletas de luz y gas alcanza para cubrir una menor proporción de lo que cuesta producir la energía. Esto implica que, inversamente, el Estado tenga que aportar mayores subsidios para mantener los servicios. Actualmente, el Tesoro financia aproximadamente la mitad de lo que cuesta producir gas y generar electricidad.

Como esta situación es insostenible a largo plazo, porque el Estado no tiene recursos infinitos, los productores de gas y las generadoras de electricidad dejan de invertir y la producción cae. Como consecuencia, el servicio eléctrico se deteriora y el país tiene que importar gas o quemar combustibles líquidos (fueloil y gasoil) para abastecer la demanda residencial, los comercios y la industria.

Esta es la primera gran diferencia con las transferencias a la educación y a la salud: lo que en principio solo sería una distorsión en las cuentas fiscales (porque el incremento del gasto fiscal genera déficit), después perjudica también las cuentas comerciales, porque el país debe importar energía y se pierden dólares que escasean.

En 2007, en los primeros tiempos del gobierno presidencial de Cristina Kirchner, los subsidios a la energía equivalían a US$2000 millones. Cuatro años después, ese número había crecido a US$10.000 millones, y siete años más tarde, las transferencias eran por US$16.800 millones. Finalmente, la actual vicepresidenta dejó el gobierno con un gasto en energía de casi US$15.000 millones, según datos del Instituto Argentino de la Energía (IAE) General Mosconi. En esa época, concretamente a fines de 2010, se perdió el superávit comercial energético, que solo se recuperó por poco tiempo a fines de 2019 y comienzo de 2020.

Durante la gestión presidencial de Mauricio Macri se inició un proceso de corrección de la situación energética: aumentaron las tarifas y la mayor producción permitió reducir las importaciones. Esto implicó una disminución de los subsidios, hasta alcanzar los US$4700 millones anuales.

Sin embargo, antes de finalizar su mandato y como medida previa a las elecciones, Macri también congeló las tarifas. Esta política luego fue continuada por el gobierno actual, lo que implicó que a fines de 2020, las transferencias energéticas representaran US$6000 millones.

Para este año, los analistas del sector estiman un desembolso de entre US$8000 millones y US$9000 millones (siempre que el dólar oficial esté controlado, porque sino sería mayor), lo cual significa un incremento interanual de más de 40% en dólares. La mayor aceleración en el gasto en subsidios, a diferencia de lo que ocurría en años anteriores, sucede porque la devaluación y la inflación son muchísimo más elevadas.

“El congelamiento tarifario más largo de la historia, vigente entre 2002 y 2015, pudo darse en un contexto donde la inflación era baja y era financiable mediante los superávits gemelos [fiscal y comercial]. Pero en 2014 se tocó un pico de transferencias energéticas de más de US$16.000 millones en un año. Hubo un desincentivo por ese congelamiento y la producción faltante de energía fue cubierta con importaciones, que se consumieron el superávit comercial. En 2015 se destinaron US$6000 millones a la importación de gas”, recordó Alejandro Einstoss, economista jefe del IAE General Mosconi y autor del libro Precios, tarifas y subsidios a la energía, que explica el problema de la regulación entre 2003 y 2019.

Cómo se componen los precios

Las tarifas incluidas en las boletas de gas y electricidad incluyen cuatro componentes: la producción de gas o generación eléctrica, que explica alrededor de la mitad del precio (hay un subsidio del Estado y se traslada al usuario la mitad del costo real), el transporte a los grandes centros de consumo, la distribución hasta los hogares, y los impuestos, que representan alrededor de 30% del valor final, entre cargas nacionales, provinciales y municipales.

Mientras que en el caso del gas la distribución del servicio está regulada por el gobierno nacional, a través del Enargas, en la electricidad cada provincia tiene la atribución de controlarla y la de aplicar aumentos tarifarios. Esto último no es así en el caso del área cubierta por Edenor y Edesur, que también son controladas por el Estado nacional mediante el ENRE.

Esta diferencia es importante para entender por qué las tarifas de electricidad en el área metropolitana de Buenos Aires (AMBA) solo aumentaron 9%, mientras que en el resto del país hubo incrementos variados, desde 6,5% hasta 35%. Algunas provincias no pueden subsidiar a las empresas distribuidoras, como hace la Nación con Edenor y Edesur de manera indirecta.

Las tarifas de gas, por su parte, están congeladas hace más de dos años. El Enargas anunció que el servicio residencial aumentaría 6% en todo el país, muy por debajo del 35% que pedía el ministro de Economía, Martín Guzmán, para frenar la suba del monto de subsidios.

“El Gobierno congela las tarifas porque está desesperado, ve que en todos los países que están al bordo del estallido, un aumento de tarifas suele ser la gota que rebalsa el vaso. El oficialismo lo entiende bien, y apuesta a que el gasto extra se financie con los mayores recursos fiscales que deja el boom del precio de los granos. Pero también hay más gastos de otros tipos, porque cuando aprobaron el presupuesto no pensaron que iba a haber otro año con virus. Parece difícil que no se vaya a dar otro IFE o más subsidios”, opina Daniel Gerold, director de G&G Energy Consultants.

Subsidios “pro-ricos”

La crítica que más se le hace al kirchnerismo en materia tarifaria (y que admite Guzmán como cuestión que debería corregirse) es que el esquema actual de subsidios alcanza a familias que no lo necesitan.

“Hoy tenemos un sistema de subsidios energéticos que es pro-ricos. En un país con un 57% de pobreza infantil estamos gastando en subsidiar el consumo de luz y de gas en una parte de nuestra población que hoy no es prioritario que reciba ese subsidio; barrios en donde vive gente de altos ingresos”, dijo el ministro de Economía, hace apenas unas semanas, luego de que no pudiera despedir al subsecretario de Energía Eléctrica, Federico Basualdo, de relación cercana con Cristina Kirchner, y que resiste la idea de que se apliquen aumentos mayores de tarifas.

Fernando Navajas, economista jefe de FIEL y especialista en temas energéticos, explica los tres esquemas de segmentación tarifaria más comunes que aplican los otros países de la región. “El primer método es hacer un subsidio en función de los que más lo necesitan, según las características del hogar. Sobre el precio de la tarifa, se da una suma fija para gastar. Este esquema lo utilizan Chile y Brasil”, indica.

“El segundo esquema es muy raro de ver, pero algunos países lo tienen, e incluye segmentar según la localización geográfica y hacer como hacemos acá con la tarifa de agua, donde no hay medidores, sino que se cobra según los metros cuadrados de la casa. Se toma en cuenta en qué barrio vivís y la calidad de la zona. Este modelo lo utiliza Colombia”, dice, y agrega como dato adicional: “Ellos no cobran impuestos en los servicios, como hacemos nosotros, que aplicamos un 30%. En la última reforma tributaria que propusieron, querían aplicar impuestos, pero protegiendo a los estratos más bajos. Eso fracasó por las protestas que vimos”.

Finalmente, dice, “el tercer modelo es el que se aplica en la Argentina, que consiste en segmentar por cantidades de consumo. Por eso en las tarifas vemos cargos fijos y cargos variables. Es un esquema bastante malo, porque presupone que los niveles de consumo están correlacionados con los ingresos, cuando no es así. No se tiene en cuenta cuántos habitantes hay en un hogar ni la eficiencia energética. Por ejemplo, un hogar de clase media baja del conurbano que vive en una casa con electrodomésticos ineficientes, tiene un nivel de consumo de electricidad muchísimo mayor total y per cápita, que el que vive en una torre de Puerto Madero”.

Entre los analistas energéticos no hay dudas ya de que el mejor método para segmentar y asignar recursos es el de aplicar una tarifa social, con un tope máximo fijo, para desincentivar un consumo ilimitado.

“Sería más simple y efectivo incrementar todas las tarifas y otorgar un ‘Plan EnergizAR’, con una tarjeta que posea el equivalente monetario a una cantidad de kW/h y metros cúbicos de gas por mes, para entregar a quienes el Gobierno considera susceptibles de requerir la ayuda por razones socioeconómicas”, propone Gerold.

Intentos recientes de corrección

Durante el mandato de Macri, se intentó avanzar con la implementación de la tarifa social, pero el aumento de precios impactó de lleno también en la clase media y la asistencia del Estado no alcanzó.

“Ellos tenían una visión de que había que pagar lo que costara la energía, el precio total, y eran críticos de diseñar un mecanismo de tarifa social que fuera grande. Había miedo de crear otro monstruo en planes de asistencia. Pero si los datos socioeconómicos del país son desfavorables y si el aumento de tarifas es grande porque se viene de un atraso muy grande, la clase media también lo va a sufrir”, reflexionó Navajas.

Juan José Aranguren, exministro de Energía durante el gobierno de Macri, coincide en que es fundamental establecer “un período en el que se aporte ayuda, pero dice que debería ser “un subsidio explícito” y que en la boleta que le llega al usuario debería decir cuánto cuesta la energía. “Y que quien que necesite un apoyo, lo reciba de forma externa a la factura, para que no se cree la ilusión de que la energía no vale”.

“Sino, se dan señales contradictorias y se permite que se consuma más. Si tenemos precios artificialmente bajos, incentivamos que haya más contaminación. La energía cuesta y tiene un impacto en el cambio climático, sobre todo si es fósil”, indica Aranguren, actual director de Energy Consilium.

El exministro también hace hincapié en la desigualdad que hay con la conectividad a la red de gas: según el Indec, el 34% de los hogares no tiene acceso, mientras que cuando se analiza solo el conjunto de los hogares pobres, la mitad no accede a la red y consume con garrafas. Sin embargo, todos ayudan a subsidiar a los que sí tienen acceso con el impuesto inflacionario.

“No todas las personas o provincias están conectadas a la red de gas natural. Si no establezco el precio real y pongo uno artificial, los que no están conectando también subsidian a los que están conectados. Es discriminatorio, porque subsidian a los más ricos que sí pudieron conectarse”, concluye.