Bien es sabido que el Art. 120 de la Constitución establece que el Ministerio Público (“MP”) es un “órgano independiente”, que cuenta “con autonomía funcional”, está encargado de cumplir la “función de promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad” y de “los intereses generales de la sociedad”. Se trata de un órgano bicéfalo con dos máximas autoridades: el “Procurador General de la Nación”, del Ministerio Público Fiscal (“MPF”) y el “Defensor General de la Nación”, del Ministerio Público de la Defensa. Además, se dispone que sus “miembros gozan de inmunidades funcionales e intangibilidad de remuneraciones”.
Tal cláusula constitucional fue incluida como “Sección Cuarta”, tras las secciones dedicadas al “Poder Legislativo” (Sección Primera; arts. 44 a 86), “Poder Ejecutivo” (Sección Segunda; arts. 87 a 107), “Poder Judicial” (Sección Tercera; arts. 108 a 119), del Título Primero, de la “Parte Orgánica” de la Carta Magna (v. “Segunda Parte” de la CN; su “Primera Parte”, la conocemos como “Parte Dogmática”).
Esta primera cuestión nos muestra que en la Convención Constituyente de 1994 se ha querido consagrar un “Cuarto poder”, es decir, un “órgano extra-poder” a los otros tres poderes del Estado Nacional (el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial). Inequívocamente, esto significa que la Constitución impone dos cosas. En primer lugar, es un hecho que el MP reviste el carácter de órgano de naturaleza constitucional que cuenta con independencia funcional de los otros tres órganos del Estado. Y segundo, no se quiso establecer ni un MPF “judicialista”, que orbite en torno a la Corte Suprema y que tuviera al Alto Tribunal como cabeza de poder –constituido por magistrados como el PGN, los procuradores fiscales y los fiscales -, ni tampoco un MPF dependiente del PE, como se pensaba en la época del presidente Menem (el MPF funcionó en la órbita del PEN en los 90 hasta la modificación del régimen jurídico, del modo que lo conocemos hoy en día, por virtud del art. 120 CN y la Ley 24.946).
Pues bien, el Senado le dio media sanción, hace unos meses, a un nuevo proyecto de ley orgánica del MPN –actualmente, a la espera de su trámite en la Cámara de Diputados-, que no respeta y rebasa los límites constitucionales de los tres estándares que prescribe el at. 120 CN: a) el MP es un cuarto poder, b) la garantía de su independencia funcional y c) el respeto a las inmunidades funcionales elementales de los procuradores y fiscales. Veamos:
1. Nominación del PGN. Suprime la mayoría de 2/3 para la elección del PGN y la reemplaza por la mitad más uno. Tal mayoría agravada que prevé el texto legal actual tiene su razón de ser, pues procura evitar que cualquier gobierno venga a imponer un PGN afín al Presidente y al oficialismo de turno. De otro modo, volveremos al sistema de la época del Menem en que el PGN estaba a las órdenes del Poder Ejecutivo de la Nación. Por eso, la mayoría calificada de 2/3 procura generar el consenso y el diálogo de las máximas autoridades del gobierno con la oposición. Que tanto el gobierno anterior como el actual se hayan visto imposibilitados de imponer un candidato a la PGN, sin la aquiescencia de la oposición, demuestra la importancia y lo atinado de lo prescripto en la norma legal que comentamos en orden a salvaguardar el verdadero funcionamiento de “Cuarto Poder” del MPF y su imprescindible autonomía funcional.
2. Duración en el cargo del PGN. Se pretende imponer un máximo de duración del PGN en el cargo de 5 años. Nuevamente se deja a la más alta autoridad del MPF bajo la espada de Damocles de los órganos políticos de gobierno, vulnerándose además de su inamovilidad en el cargo, el principio de división de poderes y la garantía de la independencia funcional de los magistrados del MPF. Hemos visto ya el poder con el que cuenta el PGN cuando, hace unos años, se atiborró de militantes en cargos que corresponden a magistrados y funcionarios independientes y probos. Hay que tener también presente que el MPF es un “órgano controlante” que pasaría a ser controlado o captado por “aquellos que debe controlar” (Sagües).
3. Remoción del PGN. Actualmente, se requiere de la sustanciación de un juicio político, al igual que ocurre con las máximas autoridades de los otros órganos del Estado Nacional (PEN y PJN; los diputados y senadores son separados de sus cargos también mediante una decisión de los miembros del Congreso Nacional en base al voto de los 2/3, a través de los mecanismos constitucionales de remoción y exclusión, cfr. art. 66 CN). Como ya nos consta, en orden a proceder a la remoción del PGN se ha de alcanzar: a) 2/3 en Diputados, para la acusación del funcionario público y b) 2/3 en el Senado, a fin de adoptar la decisión de remover al PGN del cargo. En el proyecto de ley aprobado por el Senado, se morigera este régimen de mayoría calificada.
4. La Comisión Bicameral de Seguimiento y Control del MPN ha sido facultada, llamativamente, para designar al PGN interino en caso de “vacancia”. Tal norma desconoce una cuestión elemental: todas las comisiones del PL son comisiones internas que están llamadas a ejercer funciones de control (intra-poder o inter-poderes), de obtención de información, etc., pero, en modo alguno, gozan de potestades para designar funcionarios de los otros poderes del Estado o tener representación en los órganos de los poderes constituidos del Gobierno Nacional. Sin perjuicio de ello, hoy día, en la ley vigente, se prevé que tal rol de Procurador Interino, como regla genérica que no admite discrecionalidad alguna, lo cumpla el procurador fiscal con más antigüedad en el cargo.
5. La composición del Tribunal de Enjuiciamiento del MPF. Modifica su integración asegurándose una mayoría favorable a los órganos políticos (al reducir la representación de los estamentos de los fiscales y abogados y ampliar la representación congresual; indicándose que representan a la Comisión Bicameral de seguimiento del MPF). Se evidencia aquí otra arbitrariedad más pues se vulneran los principios de independencia funcional y separación de poderes, la garantía de la inamovilidad de los procuradores y fiscales, además de preverse llamativamente que tres vocales juzgadores del Jury actúen en representación de una comisión interna del Congreso (la Comisión Bicameral) y no de sendos cuerpos legislativos. Esta otra regulación legal adolece del mismo vicio de inconstitucionalidad antes aludido habida cuenta que estamos frente a una mera comisión interna del Congreso de la Nación que no se halla facultada para tomar decisiones finales, ni menos aún ad extra del Parlamento, más allá de las consabidas atribuciones de control congresuales.
En suma, el proyecto de ley que propicia el oficialismo viene a condensar y compendiar un cúmulo de normas inconstitucionales, graves en si mismas, con mengua del debido respeto de los estándares previstos por la Convención Constituyente de 1994, y la antedicha situación jurídico – política se agrava aún más si se toma en consideración que la Argentina está transitando rumbo a un sistema acusatorio, en el que el fiscal va a cobrar mayor relevancia en sus facultades de investigación y decisión en las causas penales.
Por tal razón, esperamos que la Cámara de Diputados no sancione este proyecto de ley manifiestamente inconstitucional y que la participación ciudadana exija nuevamente una rendición de cuentas a sus gobernantes, haciéndole saber su desavenencia con esta otra medida propia de un mal gobierno e innecesaria para los gobernados. Es que este régimen legal que se propicia incluye disposiciones violatorias de los principios elementales de separación de poderes, independencia funcional de los magistrados y de inamovilidad en sus cargos públicos (inmunidad funcional ésta última que la Constitución obliga a asegurar para el ejercicio de la función pública de los magistrados y el normal desenvolvimiento de los poderes de investigación que ellos encarnan en el MPN).
Finalmente, preocupa, sobre manera, como la Argentina camina por este desfiladero de destruir sus instituciones y violentar innecesariamente la Constitución Nacional, cuya situación anómala y de índole autocrática no vemos que hubiera ocurrido últimamente en gobiernos de otros países de la región en América del Sur, ni aún en sus diversas tendencias políticas, en el transcurso del siglo XXI (desde luego, con la única salvedad de la dictadura reinante en el país hermano de Venezuela).
Por: Martín Galli Basualdo
El autor es profesor de derecho administrativo, Vicepresidente de “Bases Republicanas” y Vocal de “Será Justicia”
